“Paroni a casa nostra”. Costi e oneri della superstrada pedemontana

di Piero Brunello

Come già alla fine del 2016, Piero Brunello riprende un documento pubblico – questa volta prodotto dall’Autorità Nazionale Anticorruzione – relativo alla superstrada Pedemontana Veneta. Una lettura utile per fare il punto su progetto, andamento dei lavori, perizie, costi di costruzione, oneri di gestione, presenti e futuri, ripartizione degli investimenti, dei profitti e dei rischi tra istituzioni pubbliche (i cittadini, si intende, non gli amministratori) e investitori privati.

Alla fine di novembre 2017 l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), presieduta da Raffaele Cantone, ha emanato una delibera a proposito del Project financing relativo alla Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta. Sono 41 pagine di testo, sono pubbliche e online (delibera n. 1202 del 22 novembre 2017), ma non mi sembra che abbiano suscitato quell’interesse che ci si aspetterebbe, come del resto era avvenuto per il documento redatto dalla Corte dei Conti un anno prima. È vero che si tratta di una lettura faticosa, ma merita senz’altro attenzione se non altro perché, mentre in tutto il mondo si discutono piani di mobilità sempre meno dipendenti dal trasporto su gomma, la Regione Veneto pianifica l’aumento continuo della mobilità privata (a pagamento), indebitando i cittadini veneti per i prossimi quarant’anni, a beneficio di investitori privati; senza parlare delle distruzioni irreversibili dell’ambiente. Proverò a riassumerla.

Progetto, stato di emergenza, concessione e avvio dell’opera (1990-2013)

La prima parte del documento ripercorre a grandi linee la storia del progetto. Prima di cominciare, ricorderò solo che dal 1995 al 2010 presidente della Regione è Giancarlo Galan, e che dopo di allora è Luca Zaia.

Il primo progetto, del 1990, è della Regione Veneto. Nove anni dopo (1999) la legge finanziaria dello Stato stanzia 40 miliardi di lire all’anno per quindici anni per l’autostrada “Pedemontana Veneta” (il primo dei finanziamenti statali). Nel 2001 la competenza della superstrada (come nel frattempo viene classificata) passa alla Regione Veneto. Nel 2001 una delibera Cipe la inserisce nel “Corridoio Longitudinale Plurimodale Padano” (quella è l’epoca dei tanti “corridoi” da una parte all’altra d’Europa). Legge finanziaria 2002: altro contributo statale di 22,855 milioni di euro. Nel frattempo il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti s’impegna a contribuire per la complessiva somma di 289,2 milioni di euro per il periodo 2003-2016. Sempre nel 2002 la Regione Veneto autorizza un finanziamento regionale di 61,975 milioni di euro, assegnando un primo contributo di circa 18 milioni. Appena arriva una proposta della Società Pedemontana Veneta spa, alla fine del 2002 si tiene una gara di appalto per realizzare la superstrada dalla A31, all’altezza del casello Dueville (Vi), alla A27, all’altezza del casello Treviso Nord, lungo un percorso di circa 64 chilometri. Si scopre allora che la Regione aveva dimenticato (sì: dimenticato) la Valutazione d’Impatto Ambientale; perciò la procedura viene annullata dal Tar. Allora la Pedemontana Veneta spa presenta un’altra proposta, che questa volta fa passare il tragitto da 64 a 95 km, cioè da Spresiano a Montecchio Maggiore. Avete una cartina sotto mano, o potete andare in google maps? Se no, eccola qui sotto.

Il percorso della superstrada Pedemontana Veneta, con segnate le località dei 15 caselli previsti
(da un articolo pubblicato sul sito https://geograficamente.wordpress.com, gennaio 2012)

Sembra anche a voi che il percorso aggiunto, da Thiene-Schio a Montecchio-Arzignano, sia il raddoppio inutile di un pezzo di autostrada già esistente?

Cosa fa la Giunta Regionale? Dichiara il progetto “di pubblico interesse” (deliberazione n. 3858 del 3 dicembre 2004). E chi fa lo Studio d’Impatto Ambientale? La Società Pedemontana Veneta spa. Seguono pareri degli organi preposti (Ministeri dell’Ambiente e per i Beni culturali): positivi, con prescrizioni e raccomandazioni. Si riparte.

Il costo previsto è di 1.989,688 milioni di euro, salvo che quando si apre la gara di appalto, il costo è già salito a 2.155 milioni.

L’esito della gara diede luogo a ricorsi (2007-2009) che vengono troncati quando un decreto del Presidente del Consiglio (31 luglio 2009, governo Berlusconi) dichiarava “lo stato d’emergenza” nel settore del traffico nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, condizione necessaria per nominare in quattro e quattr’otto un Commissario Delegato per l’emergenza, con poteri straordinari in deroga alle normative, il quale assegna i lavori all’ATI (Associazione Temporanea di Imprese); a procedura espletata, l’opera però viene affidata a un soggetto diverso, e cioè alla Società di progetto Superstrada Veneta, con cui viene siglata una Convenzione.

Iniziano gli espropri, iniziano i lotti di lavoro, continuano i contributi statali (un decreto interministeriale n. 268 del 17 luglio 2013 assegna 370 milioni di euro per gli anni 2014-2016).

L’atto aggiuntivo alla Convenzione (2013)

Alla fine del 2013, il Commissario e la Società concessionaria sottoscrivono un “Atto aggiuntivo alla Convenzione”, che favorisce ancora di più il Concessionario, mentre aggrava i costi e i rischi a carico della Regione. Ecco che cosa prevede:

1. Il costo complessivo aumenta ancora, passando a 2.258,00 milioni;

2. il trasferimento della proprietà dell’infrastruttura, alla scadenza del periodo della concessione, non avviene più con la precisazione “a titolo gratuito” (la Regione quindi dovrà pagare per riaverla);

3. aumenta il contributo regionale “in conto costruzione”, passando da circa 1.734 milioni di euro a circa 615;

4. il canone pagato dalla Regione viene erogato non più in 60 rate semestrali, com’era stato stabilito, ma in 30;

5. il termine dei lavori viene prolungato dai primi mesi del 2015 alla fine del 2018;

6. viene abolita per i primi 14 anni, tranne che per studenti e over 65 anni, l’esenzione dal pedaggio ai residenti nei comuni limitrofi, che era alla base dell’offerta della società che aveva ottenuto la concessione, e che prima era garantita per 12 anni.

Intervento del Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (2016)

Alla scadenza dell’opera del commissario e della procedura d’urgenza fin lì prorogata dal governo di anno in anno (siamo nell’autunno del 2016), c’è un intervento del Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) in seguito a un esposto-denuncia di alcuni parlamentari 5 stelle e a varie segnalazioni di privati. Espletata l’attività istruttoria ed effettuate alcune audizioni, il 7 settembre 2016 il Consiglio dell’ANAC evidenziava:

1. mancati indennizzi (a fronte di quasi 3.000 piani di esproprio e poco meno di 5.000 proprietari da indennizzare, per complessivi 334 milioni, il Concessionario aveva corrisposto poco più del 10% degli indennizzi e solo nelle forme di anticipo del 20% degli importi);

2. ritardo nella fine prevista dei lavori (di sicuro più degli 8-10 mesi dichiarati dal Commissario);

3. contributo pubblico pari a circa il 70% del totale, a fronte di un avanzamento dei lavori di circa il 20%; in totale le risorse pubbliche impiegate coprivano circa il 90% del costo sostenuto per l’investimento (430 milioni di euro su 459);

4. i potenziali soggetti finanziatori non investivano perché le stime di traffico, e quindi dei pedaggi, erano “ampiamente inferiori” a quelle su cui si era basata la concessione;

5. il rischio legato alla gestione dell’opera era passato dal Concessionario al Concedente, cioè dal privato al pubblico, cosa in contrasto con un Project financing.

Ho trovato particolarmente istruttive le controdeduzioni del Concessionario, perché fanno capire quanto forte fosse la sua posizione nel rapporto contrattuale, e perché illustrano il classico meccanismo della privatizzazione dei profitti e della socializzazione delle perdite.

Inadempienze nell’esecuzione dei lavori? Ma era stato un terzo soggetto a presentare il piano iniziale dell’opera e a sottoscrivere la Convenzione, il Concessionario si era limitato a subentrare in un secondo tempo (“inusualmente”, si legge, senz’altro un commento dell’Autorità).

Mancato indennizzo per gli espropri? Colpa di domande senza la documentazione richiesta, e dei tempi necessari per esaminare quelle presentate.

Ritardo nei lavori? “Fisiologico” e “lieve”.

Assente il finanziamento dei privati? Colpa dell’aumento considerevole dei costi, per cui si auspicava tra l’altro l’intervento della Cassa Depositi e Prestiti (cioè di altro denaro pubblico).

Irrealistiche le stime del traffico e quindi sovrastimati gli introiti da pedaggio? Colpa della Regione Veneto, erano sue le stime poste a base della gara d’appalto, e quindi dalla Convenzione.

La gestione ordinaria e la nuova Convenzione (2016-2017)

Alla fine del 2016, scaduto il regime di emergenza, la Regione si trovò a operare con una gestione ordinaria. Finanziatori privati, nessuno. I contratti obbligavano la Regione comunque a pagare per anni e anni, sia continuando sia abbandonando l’opera. Aprire una nuova gara? Recedere avrebbe comportato comunque costi e penali. Come osservava la Corte dei conti nel novembre 2016: “Il ricorso al partenariato pubblico-privato non solo non ha portato i vantaggi ritenuti suoi propri, ma ha reso precaria ed incerta la fattibilità dell’opera stessa”. Beninteso, il contratto capestro del 2013 era stato concluso dalla stessa Regione, anzi dalla medesima Giunta.

La Società concessionaria avanzò questa proposta: la società manteneva l’incarico; i proventi del pedaggio andavano alla Regione; il canone di disponibilità a carico della Regione, fissato in 29 milioni l’anno per 15 anni, veniva eliminato e sostituito con uno parametrato ai ricavi da pedaggio previsti da un nuovo studio del traffico. L’Avvocatura distrettuale dello Stato fece sapere che la proposta “non era da considerarsi una modifica sostanziale” (come ci si aspettava date le richieste della Corte dei conti), in quanto continuava ad accollare costi e rischi alla Regione.

Incurante delle osservazioni dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, il 29 maggio 2017 la Regione stipulò una nuova Convenzione con la vecchia società (senza nuova gara), che riprendeva la proposta della medesima società, e precisamente alle seguenti condizioni:

1. la conclusione dei lavori veniva prorogata ulteriormente, fino alla fine di settembre 2020;

2. la Regione aumentava il contributo in conto costruzione da circa 615 milioni a circa 915;

3. sempre la Regione stipulava un mutuo di 300 milioni con la Cassa Depositi e Prestiti (gli interessi da pagare venivano valutati in più di 150 milioni);

4. la riscossione dei pedaggi passava dal Concessionario alla Regione;

5. in cambio della rinuncia ai pedaggi, la Regione s’impegnava a remunerare il Concessionario con un canone annuo (“canone di disponibilità”) calcolato sulla base delle entrate derivanti dai ricavi da pedaggio previsti nel nuovo studio di traffico commissionato dalla Regione Veneto: il canone, individuato in quasi 154 milioni + Iva per il 2020, si sarebbe aggiornato automaticamente sia per adeguarsi all’inflazione, sia in caso di aumento del traffico (la diminuzione non era prevista);

6. impegno del Concessionario a effettuare il closing finanziario, cioè a reperire fondi privati, entro il 29 gennaio 2018.

La delibera dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (novembre 2017)

Chiamata a esprimersi sulla nuova Convenzione, l’ANAC disse di vedere con favore il ritorno alla gestione ordinaria (richiamando due sentenze con cui il Tar del Lazio aveva dichiarato illegittima la dichiarazione dello stato di emergenza per una questione come il traffico stradale). Era apparso chiaro – scriveva l’ANAC – che il commissariamento non solo non aveva garantito “il perseguimento di quell’interesse pubblico” che lo stato di emergenza avrebbe dovuto risolvere, ma che aveva utilizzato denaro pubblico in contrasto con gli scopi del Project financing.

La Convenzione del 2013, si chiedeva ora l’Autorità, riequilibrava il rapporto tra Pubblico e Privato? Per rispondere, l’Autorità prende in esame a) il peso del contributo pubblico, b) la ripartizione dei rischi.

a) L’impiego di risorse pubbliche. Con il contributo pubblico a fondo perduto di ulteriori 300 milioni mediante la sottoscrizione di un apposito mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti, condizionato alla chiusura del closing finanziario, il contributo pubblico era pari a circa il 40% del costo dell’investimento; e questo si configurava “quale vantaggio competitivo riservato al Concessionario teso anche a falsare la concorrenza”. L’Autorità stimava “che rispetto alla rilevazione precedente che aveva mostrato un impiego di risorse pubbliche pari a circa il 90% del costo sostenuto per l’investimento (430 Mln€ su 459 Mln€), a fronte di un avanzamento lavori del 20%, ad oggi la percentuale è scesa al 78% (568 Mln€ su 726 Mln€) a fronte di un avanzamento lavori del 31%”. Conclusione: “Appare comunque ancora preponderante l’impiego di risorse pubbliche rispetto alla mobilitazione delle risorse private da parte del Concessionario con uno sbilanciamento a sfavore del soggetto pubblico”.

b) I rischi. L’Autorità prendeva in esame i tre rischi che si valutano in casi come questi: il rischio di domanda, dipendente dall’andamento dei pedaggi; quello di costruzione, legato al realizzo dell’opera; e infine quello di disponibilità, legata alla capacità di erogare le prestazioni pattuite. Ora, com’erano ripartiti i rischi, tenendo conto che, affinché un’operazione possa essere considerata di Project financing, è previsto il trasferimento sul Concessionario di almeno due dei rischi? Vediamo caso per caso.

Rischio di domanda. Oggi “senza alcuna ambiguità, risulta allocato sul Concedente”, cioè sulla Regione. È vero che la Regione poteva contare sui pedaggi, che prima spettavano al Concessionario. Ma in cambio la Regione doveva pagare un “canone di disponibilità” legato ai ricavi stessi, su cui la Regione forniva nuovi calcoli. Le prime stime iniziali erano state gonfiate per poter giustificare il progetto. E quelle nuove? Incerte, naturalmente. Quello che si poteva sapere però era come erano state state quantificate. Ecco come. La Regione Veneto si è affidata a una Società che si chiama Area Engineering srl, la quale si è basata su due elementi, dati per certi: il primo è una velocità dei veicoli sulla Pedemontana di 130 km/h; il secondo è che il traffico della rete ordinaria si trasferirà tutto sulla nuova superstrada a pagamento. Vi tornano i conti? All’ANAC no, a cominciare dal fatto che la velocità di una superstrada come dovrà essere la Pedemontana non può superare i 110 km/h. Inoltre, con quali calcoli si è giunti a calcolare la cifra di € 153.946.814,27 + Iva per il canone di disponibilità del 2020? Non si sa. E sempre a proposito di pedaggi: la Società concessionaria aveva vinto la gara di appalto anche perché la sua offerta comprendeva l’esenzione di pedaggio per il traffico dei residenti. Ma secondo i nuovi accordi i residenti dovranno pagare. Quindi il Concessionario ha goduto di un vantaggio “teso anche a falsare la concorrenza”.

Rischio di costruzione. I tempi di fine lavori sono stati ulteriormente prolungati (da fine 2018 a settembre 2020), ma la durata della gestione è rimasta invariata. Da chi dipende il ritardo dei lavori? Dal Concessionario. Perciò il ritardo dev’essere pagato in qualche modo dal Concessionario, riducendo i tempi della gestione. Se no che cosa rischia?

Rischio di disponibilità. È vero che la terza Convenzione ha disciplinato gli obblighi del Concessionario prevedendo sanzioni e penali a suo carico: tuttavia “le disposizioni contrattuali pattuite a tutela dell’interesse pubblico” sono rinviate alla fase di gestione, e al momento “non appaiono note”.

Conclusioni

Al termine dell’analisi, ecco una serie di pareri e di prescrizioni dell’ANAC:

1. la modifica introdotta “contribuisce a un più chiaro equilibrio dell’allocazione dei rischi”; tuttavia “il rischio di domanda resta accollato al Concedente, anche perché introita i pedaggi che prima spettavano al Concessionario”;

2. “non è ammissibile lo slittamento del termine di ultimazione dei lavori al 30.9.2020 senza una corrispondente/adeguata riduzione del termine di durata della gestione”;

3. perché i vantaggi garantiti al Concessionario non si configurino “quale vantaggio competitivo” teso “a falsare la concorrenza”, il Concessionario dovrebbe essere obbligato ad affidare lavori a terzi, mediante procedure d’appalto, per il corrispondente importo, come del resto prevedeva la concessione;

4. quanto alla stima sui volumi di traffico sviluppata dalla società Area Engineering, si auspica un riesame dei calcoli: si motivi la metodologia utilizzata per la quantificazione del canone di disponibilità al 2020, fissato come base per il calcolo dei successivi canoni per tutti gli anni della concessione;

5. s’invita la Regione Veneto “a comunicare all’Autorità Nazionale Anticorruzione le misure che si intendono adottare alla luce dei rilievi dinanzi evidenziati”.

La risposta della Regione

Come ha risposto la Regione alle osservazioni dell’ANAC? Soddisfatta davanti a “una valutazione nel suo complesso largamente positiva sul Terzo Atto Convenzionale”. Non so voi, ma a me non sembrava.

Vediamo un solo punto, quello relativo alle stime dei pedaggi. La Regione risponde all’ANAC che la differenza di velocità tra 130 e 110 km/h è “sostanzialmente irrilevante ai fini delle stime del traffico”, e che il canone a carico dalla Regione sarà pagato dai pedaggi. Ma è così? Un intervento di Oscar Borsato e Nilo Furlanetto nel sito del Coordinamento Veneto Pedemontana Alternativa dimostra che non lo è. Vediamo perché. Il Terzo Atto Convenzionale prevede un canone di disponibilità che va dai 165 milioni del 2021 ai 435 milioni del 2059, qualunque siano le entrate dai pedaggi. In altre parole, se la differenza fra i pedaggi e i canoni di disponibilità fosse negativa, il costo andrebbe coperto dalla Regione. Ma perché aumenta il canone annuo? Perché la Regione prevede un aumento del traffico medio dai 22.983 veicoli del 2020 ai 65.553 del 2059, e quindi dei pedaggi. Ma – scrivono Borsato e Furlanetto – una superstrada a due corsie (una per veicoli pesanti che non possono superare i 70 km/h, l’altra per autovetture limitate nella velocità ai 110 km/h), non può fisicamente far transitare in un giorno più di 25.632 veicoli leggeri e 6.612 veicoli pesanti, cioè più del traffico previsto per il 2024. “Ne deriva che il traffico superiore stimato rispetto al 2024 non ci sarà perché non ci sta letteralmente: quindi mancheranno gli introiti da pedaggio e la differenza verrà a carico della Regione”. Quindi? “Il dato sottinteso e non rivelato – concludono i due – è quindi la certezza che dal 2025, l’intera Collettività Veneta pagherà la SPV o vedendo ridursi i servizi, come sanità o sociale, oppure vedendosi introdurre l’addizionale IRPEF”.

La Regione si è detta soddisfatta perché qualche giorno dopo i rilievi dell’ANAC avveniva il closing finanziario, cioè finanziatori privati (fondi pensione, banche d’investimento) acquistavano obbligazioni per un valore di 1 miliardo e mezzo, collocati da JP Morgan e necessari per finanziare l’opera. Il progetto poteva quindi ripartire. Ma a essere soddisfatti – osservano ancora Borsato e Furlanetto – sono i finanziatori che hanno acquistato i bond a tassi che vanno dal 5% all’8%, quando i tassi di mercato sono a poco più del 2%: investimento sicuro, garantito dalla Regione Veneta – non dagli amministratori, ma dai cittadini.

I posteri sappiano che abbiamo fatto quel po’ che potevamo per risparmiare loro la fregatura.