“Paroni a casa nostra”. La superstrada Pedemontana, la gestione del denaro pubblico e i rapporti tra istituzioni e cittadini

di Piero Brunello

Dopo aver letto la Deliberazione della Corte dei conti, «La superstrada a pedaggio “Pedemontana Veneta”», del 30 dicembre 2015, reperibile online, Piero Brunello ce la presenta svolgendo qualche considerazione e illustrando a quale punto sia oggi la vicenda: un nuovo intervento della Corte dei conti porta la data del 9 novembre 2016.

Introduzione

Nei progetti presentati nel 2003 la Pedemontana Veneta parte dall’autostrada Torino-Trieste (A4) presso il casello di Montecchio Maggiore e termina a Spresiano in corrispondenza della Mestre-Belluno (A27), per un percorso di circa 94,5 chilometri, per il 70% “in trincea”, con 9 viadotti e 15 km di tunnel. La conclusione dei lavori, inizialmente fissata al 31 gennaio 2016, è slittata al 12 dicembre 2018. Nel tempo ci sono state ripensamenti e continue oscillazioni fra l’idea di una superstrada o di un’autostrada, cosa che ha prodotto “la soluzione ibrida di una superstrada a pagamento, con caratteristiche autostradali”. Così almeno la definisce la Corte dei conti nella Deliberazione La superstrada a pedaggio “Pedemontana Veneta”, del 30 dicembre 2015.

Ho letto le 171 pagine del documento con crescente incredulità, scoprendo aggiramento delle regole, sprechi, conflitti di interessi, sperpero del denaro pubblico, mancanza di trasparenza e di pubblicità degli atti a cominciare dalla segretezza della Convenzione, nessuna ricerca di confronto con Comuni e cittadini se non dopo che questi ultimi sono ricorsi alla via giudiziaria, assenza di progettazione iniziale con continui aggiustamenti e continue nuove spese, distruzione irreversibile del territorio, esclusione di soluzioni più economiche e più rispettose dell’ambiente pur di favorire il profitto di privati tramite riscossione di pedaggi.

Il percorso della superstrada Pedemontana Veneta, con segnate le località dei 15 caselli previsti
(tratto da un articolo pubblicato nel gennaio 2012 sul sito https://geograficamente.wordpress.com)

Ci sono stati ricorsi, esposti, critiche, denunce, pareri di istituzioni e attività di comitati, ma le procedure burocratiche sono andate avanti come niente fosse nelle due Giunte regionali presiedute da Galan (1995-2010) e Zaia (dal 2010 a oggi).

Interessante tra l’altro è stato scoprire come una Regione che ufficialmente utilizza una retorica anti-romana ricorra poi al governo nazionale ogniqualvolta ne abbia bisogno per manipolare le procedure in merito a gestioni legate al proprio territorio, al fine di evitare il confronto con Enti locali e cittadini.

Ho voluto fare un riassuntino del documento, con domande e risposte. Le domande sono quelle di un cittadino che tende a credere in quello che ufficialmente gli dicono; le risposte sono quelle della Corte dei conti, riprese alla lettera (salvo interventi di taglio e di sintesi), cosa che spiega certi tecnicismi e il linguaggio sorvegliato. Chi vorrà documentarsi, anche su aspetti che ho tralasciato come gli espropri e gli indennizzi, potrà farlo facilmente consultando la Delibera. Si trovano anche i materiali dei comitati di protesta, riuniti nel Coordinamento Veneto Pedemontana Alternativa. In rete è disponibile inoltre un opuscolo della Regione Veneto: Pedemontana: la via dell’identità – quale titolo migliore? C’è ancora il sito ufficiale del Commissario Delegato per l’Emergenza Determinatasi nel Settore del Traffico e della Mobilità nelle Province di Treviso e Vicenza. La mappa  che illustra questo articolo è ripresa da un altro sito interessante, quello dell’associazione Geograficamente – conservazioni e trasformazioni virtuose del territorio.

Chi legge trarrà come si dice le proprie conclusioni. Per quanto mi riguarda, almeno fin dalla vicenda giudiziaria del Mose, ogniqualvolta sento l’espressione “paroni a casa nostra” penso che si tratti di una buona definizione della Regione Veneto. Non saranno gli unici padroni in casa nostra, ma senz’altro ne fanno parte, e la vicenda della Pedemontana lo conferma.

Dialogo di un cittadino con la Corte dei conti

Gli inizi

Il 30 dicembre 2003 la Società Pedemontana Veneta spa. presenta un progetto alla Regione per la realizzazione e la gestione di un’autostrada nella tratta compresa tra la A31 e la A27. Un mese dopo la Regione affida la realizzazione dell’opera alla medesima società. Perché proprio a quella società?

Perché fu l’unica a presentarsi dopo l’avviso pubblico.

Quali costi spettavano alla Regione?

La Regione doveva anticipare una somma in conto capitale, e s’impegnava inoltre a concedere per trent’anni in conto di gestione un contributo integrativo in caso di traffico inferiore a una data soglia (e quindi in caso di bassi ricavi dal pedaggio).

Saranno state fatte stime del traffico quindi.

Certo, società e Regione fecero ciascuna le proprie stime.

E che cosa risultò?

Risultò che la Società stimò un traffico compreso fra i 13 e i 30mila veicoli al giorno, mentre la Regione stimò un flusso molto superiore, pari a un miliardo di veicoli per anno.

Che effetto ebbe questa notevole disparità nelle previsioni?

Il risultato fu che ipotizzando rilevanti flussi di ricavi da pedaggio, la Regione dimostrò la sostenibilità finanziaria dell’opera, e quindi sottostimò l’indebitamento a cui la Regione poteva andare incontro; insomma le cifre proposte dalla Regione resero più facile l’approvazione della proposta.

La Regione iscrisse a bilancio il debito futuro?

No, perché dichiarò una stima di un flusso di traffico pari alla soglia massima e quindi escluse la necessità di un intervento pubblico.

Come si possono definire le previsioni di traffico della Regione?

Ottimistiche, in netto contrasto con la progressiva tendenza alla diminuzione della circolazione autostradale in Italia a partire dal 2007.

La dichiarazione di stato di emergenza e il commissariamento

Fu fatta uno studio di impatto ambientale, immagino.

Certo, la Regione lo fece fare già nel gennaio 2005.

E a chi lo fece redigere?

Alla stessa Società Pedemontana Veneta spa.

Ci sarà stato un parere della Commissione regionale Via (Valutazione impatto ambientale).

Certo, la Commissione dichiarò che il tracciato appariva poco accessibile alla rete locale, soprattutto nel tratto tra Montebelluna e Villorba, e lo dichiarò “in contrasto con gli obiettivi del progetto stesso”.

E il passo successivo?

La regione depositò regolarmente il progetto presso i Ministeri e le Istituzioni competenti, che produssero le loro osservazioni.

Quindi ci sarà stato il parere della Commissione speciale di valutazione di impatto ambientale.

Certo, la Commissione speciale condizionò il parere di compatibilità a trentaquattro prescrizioni, e nel parere dichiarò che l’intera valutazione di impatto ambientale manifestava “gravi lacune istruttorie”, per concludere che “la soluzione proposta deve, comunque, essere maggiormente indirizzata a prevedere il massimo rispetto dei valori identificativi tutt’ora integri del territorio interessato”.

Il progetto avrà naturalmente tenuto conto delle prescrizioni?

No, perché un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 31 luglio 2009 [governo Berlusconi IV] dichiarò lo stato di emergenza nel settore del traffico e della mobilità nel territorio dei Comuni di Treviso e Vicenza fino al 31 luglio 2010, termine che è stato via via prorogato fino a oggi, sempre su richiesta della Regione.

Stato di emergenza nel settore del traffico per le sole province di Treviso e Vicenza?

Esattamente, solo per le province interessate dalla Pedemontana veneta.

E da che cosa era causata l’emergenza?

Secondo l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 agosto 2009 nelle due province “la grave situazione emergenziale determina un rilevante pericolo per la salute fisica e psichica dei cittadini, nonché per la sicurezza stradale”.

E quindi?

Stato di emergenza, e quindi procedure di emergenza.

In pratica?

In pratica la stessa ordinanza de 15 agosto 2009 nominò un “commissario delegato per l’emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nell’area interessata dalla realizzazione della Superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta”. (Vedi: http://www.commissariopedemontana.it/commissariopedemontana/commissario_delegato.jsp)

Quali compiti aveva il commissario?

Aveva il compito di provvedere “al compimento di tutte le iniziative finalizzate alla sollecita realizzazione delle opere” e di “adottare, in sostituzione dei soggetti competenti in via ordinaria, gli atti e i provvedimenti occorrenti alla urgente realizzazione delle opere […] anche in deroga alle previsioni della delibera CIPE di approvazione del progetto preliminare”. (Vedi: http://www.commissariopedemontana.it/commissariopedemontana/commissario_delegato.jsp)

In altre parole?

In altre parole il commissario assomma in sé tutte le funzioni concernenti l’opera, e agisce con procedure semplificate.

In deroga quindi?

In deroga alla legislazione vigente, inclusa la legge obiettivo, che già rappresenta una modalità eccezionale e semplificata di realizzazione delle opere.

Quindi niente più prescrizioni del Cipe.

Nessuna prescrizione da osservare

La figura del commissario era una novità?

No, analoga scelta era stata fatta per il Passante di Mestre, che perciò ha inaugurato una prassi nuova.

Ma si può parlare di urgenza e di indifferibilità in materia di traffico e di viabilità?

No, si tratta di situazioni ampiamente prevedibili e risolvibili con interventi modulabili nel tempo.

Commissariamento e Regione Veneto

Comunque il commissario dovrebbe avere un incarico delimitato nel tempo.

Sì, secondo la legge di riforma della protezione civile del 1992 la durata del commissario ha una scadenza, ma il d.l. 20 giugno 2012, n. 79 (governo Monti) esentò dalla limitazione temporale le gestioni commissariali stradali, per cui il commissario ha potuto essere riconfermato sino al 31 dicembre 2016.

Chi ha chiesto il commissariamento?

La Regione Veneto.

Quindi la Regione Veneto ha preferito privarsi delle sue competenze istituzionali?

Apparentemente sì, la Regione è stata esautorata.

Perché apparentemente?

Perché la scelta del commissario è caduta su un funzionario della stessa Regione.

Curriculum del commissario?

Era stato il presidente della Commissione regionale Via che ha approvato il progetto.

Altro?

Ha cumulato l’incarico di segretario alle infrastrutture della Regione, di amministratore delegato di Veneto strade s.p.a. e di vicepresidente del Nucleo di valutazione e di verifica degli investimenti pubblici.

Altri incarichi nella Regione Veneto?

Già commissario per la Pedemontana, è stato nominato commissario straordinario alla riforma del settore trasporti della regione.

Conflitti di interesse?

La Commissione europea aprì un procedimento su un’ipotesi di conflitto di interesse tra il ruolo di valutatore e valutato.

Come andò a finire?

La Regione Veneto ha risposto assicurando espressamente che “non è stata rinvenuta alcuna ipotesi di incompatibilità”.

E per esempio gli indennizzi dei terreni da chi sono stato decisi?

La delibera fu vistata dal commissario responsabile unico del procedimento anche in qualità di segretario regionale per le infrastrutture.

Come si può definire questa situazione?

Duplicità di funzioni in capo agli stessi soggetti.

Ma non dovrebbe esserci incompatibilità?

Per il commissario e per la regione no.

Costi della struttura commissariale

La struttura commissariale comporta dei costi per le finanze pubbliche?

Sì, costi rilevanti.

Di che tipo?

Costi per l’assicurazione per responsabilità civile del commissario, per la locazione della sede, per la partecipazione a eventi fieristici, per la difesa erariale nei numerosi contenziosi (1,8 milioni di euro dal 2010 al 2014 secondo le dichiarazioni del commissario).

Che costi ha dichiarato la Regione?

La Regione ha dichiarato costi di gestione (2005-2014) per quasi 3 milioni e mezzo (€ 3.487.896,619), per voci che comprendono il Comitato tecnico scientifico, i consulenti, incarichi di service, logistica e gestione ordinaria.

Consulenti?

Sì, consulenti esterni

Come sono nominati?

Le nomine sono intuitu personae.

Cioè discrezionali?

Diciamo senza selezione, e reiterate anno per anno.

Che cosa suscita queste genere di nomine?

Suscita perplessità.

Altre spese?

Per esempio le spese per il personale in distacco o comando dalla Regione, dalla Provincia di Venezia e da Veneto strade s.p.a. che fruiscono di una deroga al principio dell’onnicomprensività della retribuzione. In totale hanno superato, alla fine del 2014, 1 milione e 100 mila euro.

La convenzione

La convenzione è stata resa pubblica?

No, la convenzione è stata dichiarata segreta, e la pubblicità negata.

Che cosa prevedeva?

Nella formulazione originaria (2009) la convenzione prevedeva un contributo pubblico in conto capitale di 173 milioni e uno in conto esercizio variabile in funzione dei flussi di traffico per trentanove anni, per un importo massimo di 436 milioni; nel 2013 ci furono alcuni cambiamenti: a) il contributo pubblico in conto capitale fu aumentato a 614 milioni, b) il contributo in conto esercizio divenne più favorevole al concessionario per le modalità di erogazione e di conguaglio, c) il sistema delle esenzioni concesse per il traffico residente locale divenne più restrittivo.

In altre parole a chi spettano i rischi di mercato?

Al pubblico.

In che modo?

Secondo l’art. 8 della convenzione, nell’ipotesi di traffico inferiore a quello previsto, il concedente potrebbe assicurare il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario con l’aumento del contributo pubblico.

È previsto il caso che il concessionario possa esercitare un diritto di recesso?

Sì, è previsto da una clausola.

E in questo caso?

In questo caso gli spetta un indennizzo pari al 10 per cento dei ricavi previsto per i 39 anni di concessione.

Come si può definirla?

Una clausola di favore.

C’era nella convenzione originaria?

No, è stata inserita appositamente con l’atto aggiuntivo sottoscritto in data 18 dicembre 2013.

Costi di realizzazione e contributo pubblico

A quanto ammontano i costi di realizzazione? Sono aumentati nel corso degli anni?

Nello studio di fattibilità del 2003 (seppure con riferimento a una soluzione progettuale diversa, senza oneri capitalizzati e Iva) il costo veniva valutato sotto il miliardo di euro; oggi ha superato, con gli oneri capitalizzati, i 3 miliardi.

Motivi?

Tra i tanti motivi, le procedure d’urgenza hanno escluso un confronto fra i soggetti coinvolti (enti locali e cittadini) attorno a un progetto ben definito, per cui l’unico modo in cui i Comuni potevano intervenire sono stati una serie di ricorsi in via giudiziaria che hanno portato a opere compensative (che avrebbero dovuto essere presenti nel progetto preliminare).

La viabilità di raccordo con la Pedemontana è inclusa nel progetto e quindi nel costo dell’opera?

La viabilità di raccordo non è inclusa nel progetto, perciò serviranno altri soldi pubblici.

Chi ha pagato finora i costi?

Soprattutto il contributo pubblico.

E il capitale privato?

In gran parte ancora non è disponibile.

Tutto ciò in regola con il tipo di iniziativa avviata?

No, ciò è in contraddizione con le finalità del ricorso al partenariato pubblico-privato.

Questo che cosa suscita?

Suscita preoccupazione.

Ma l’opera si può sostenere finanziariamente?

La sostenibilità finanziaria è incerta. Insufficienti flussi di cassa generati dal traffico potranno richiedere ulteriori esborsi pubblici.

E le opere di viabilità di raccordo chieste da molti Comuni?

Non sono incluse nel progetto e quindi non sono incluse nel costo complessivo.

Chi le pagherà?

Ulteriori fondi pubblici.

In definiva a chi conviene la convenzione?

La convenzione presenta condizioni di notevole convenienza per il concessionario, ricadendo molti rischi sul concedente.

In altre parole su chi ricade il rischio?

Il rischio risulta sbilanciato a sfavore della parte pubblica.

Pubblico e privato

Che ruolo ha la Regione concedente nella direzione dei lavori?

Nessuno.

Chi ha nominato il direttore dei lavori?

Il concessionario (ma il direttore dei lavori nominato da quest’ultimo è stato tratto in arresto agli inizi del 2015 per altre vicende).

E le attività di monitoraggio ambientale?

A carico del concessionario.

A che punto sono?

Il ministero dell’Ambiente lamenta la pratica impossibilità di procedere all’attività di monitoraggio ambientale; e il comandante regionale del Veneto del Corpo forestale dello Stato il 28 ottobre 2014 ha ritenuto insufficienti i sistemi attuali di controllo, e giudicato gli organi ordinari poco efficaci nel monitorare lavori di movimentazione di milioni di metri cubi in un territorio molto industrializzato e quindi, per sua stessa natura, produttore di rifiuti.

I collaudi verranno senz’altro fatti.

Sì, regolarmente.

A chi sono affidati?

È il concessionario a scegliere i collaboratori e a pagarli.

È normale?

No, è contrario alla legge; l’attività di collaudo non spetta infatti all’impresa appaltatrice dei lavori, ma è attività del committente, per l’accertamento della conformità dell’opera eseguita alle pattuizioni contrattuali e alle regole dell’arte e per la conseguente presa in consegna dell’opera.

Rapporti con il territorio

Come hanno reagito i Comuni interessati dalla Pedemontana?

Secondo alcuni Comuni, talune scelte soddisfano l’interesse del gestore dell’opera a far sì che la superstrada intercetti il maggior flusso possibile di vetture a pagamento, a discapito del consumo di territorio e delle condizioni ambientali e di vivibilità, con pregiudizio per la viabilità ordinaria e a esclusivo vantaggio dei ricavi del gestore.

Esempi?

Il Comune di Breganze ho osservato che un semplice allargamento della strada provinciale 111 tra Breganze e Nove-Bassano del Grappa comporterebbe un’ipotesi di riduzione dei costi di oltre 150.000.000 euro per la sola tratta da Rosà a Breganze e un risparmio di oltre 1.000.000 di metri quadrati di prezioso territorio agricolo.

E come risponde il commissario?

Che non si può fare.

Motivo?

In una lettera alla Regione il commissario ha spiegato che una strada a traffico libero comporterebbe “una conseguente, significativa riduzione del traffico transitabile sulla superstrada” a pagamento, e questo obbligherebbe la Regione a rifondere i minori introiti del concessionario.

Un altro esempio?

Il Comune di Mussolente ha chiesto al commissario di sopprimere lo svincolo Loria-Mussolente, con un risparmio per la Regione del Veneto di svariati milioni di euro.

Risposta?

Risposta – solo a voce e negativa – è stato che il contratto di project non lo permette.

Conclusioni

Quali, in sintesi i caratteri della Pedemontana?

“La trentennale vicenda della Pedemontana veneta è stata caratterizzata da: a) iniziativa pressoché esclusiva dei privati nella progettazione ed esecuzione dell’opera; b) ripetuti ripensamenti sulla modalità di realizzazione, con la soluzione finale ibrida di una superstrada a pagamento con caratteristiche autostradali; c) rilevanti contenziosi dei soggetti coinvolti, sia pubblici che privati; d) significativa lievitazione dei costi per ogni ridefinizione progettuale; e) costante aumento del contributo pubblico”.

A distanza di un anno

Nell’adunanza del 6 ottobre 2016 la Corte dei conti ritiene “insoddisfacenti” le risposte delle Amministrazioni che aveva dovuto sollecitare l’11 luglio 2016. In particolare la Corte lamenta che le risposte nella maggior parte dei casi ignoravano i rilievi specifici; quando c’erano, erano comunque “carenti”.

Alla richiesta di precisare i controlli effettuati sull’opera, il Dipartimento della Protezione civile aveva risposto che si stava provvedendo; la Regione era invece dell’opinione che “il ruolo regionale non possa configurarsi come un vero procedimento di controllo sull’esecuzione dell’opera, che spetta ai competenti ministeri, ma debba limitarsi ad un controllo di tipo diffuso”.

Alla domanda se fossero stati definiti i costi per la viabilità di raccordo, il commissario aveva risposto che “non vi sono elementi di novità”.

Alla domanda infine sull’effettiva disponibilità dei finanziamenti privati, le risposte, riassume la Corte dei conti, confermavano che gli oneri finanziari finora affrontati “nella quasi totalità” sono pubblici (“contro i principi ispiratori della finanza di progetto”). Non solo, nel frattempo il concessionario (la Società Superstrada Veneta, subentrata nel  2011 alla Società Pedemontana Veneta) aveva dichiarato che senza l’intervento della Cassa depositi e prestiti (Ministero dell’economia) la finanziabilità dell’opera “sarebbe definitivamente compromessa, con la necessità di interrompere immediatamente la costruzione”, e lo stesso commissario aveva sollecitato l’intervento della Cassa depositi e prestiti; quest’ultima aveva dichiarato però che le stime di traffico “sono ampiamente inferiori a quelle poste a base del piano contrattuale”, e che di conseguenza i costi per Regione Veneto e Ministero dell’Economia sarebbero “troppo onerosi”.

Interessante la tabellina sulla “percentuale di avanzamento complessivo dell’opera” al 30 giugno 2016 fornita dalla Regione, che dimostra quell’estrema lentezza dei lavori denunciata dalla Corte dei conti:

Alla fine di ottobre le alternative dinnanzi alla Regione Veneto erano due: revocare la concessione, pagando penali miliardarie previste dalla Convenzione e dall’atto aggiuntivo del 2013; continuare l’opera con perdite altrettanto miliardarie (pedaggi, cioè guadagni, insufficienti si traducono in costi sostenuti dalla collettività). (Vedi l’intervento del Coordinamento Veneto Pedemontana Alternativa: http://wwwcovepa.blogspot.it/2016/10/miti-consigli-per-gli-imprigionati.html).

“Il quadro che ne è emerso è a dir poco disastroso”, scrive Morena Bragagnolo in un resoconto dell’udienza presso la Corte dei conti del 6 ottobre 2016 a cui ha partecipato quale auditore per il Coordinamento Asolo-Castellana. “Da cittadino residente e lavorante nei territori attraversati dalla Pedemontana, dal 2009 a oggi, ho visto morire numerosi poli industriali dal tessile, al conciario, al calzaturiero e metalmeccanico (ciò significa aumento di capannoni vuoti) ma parallelamente ho visto crescere le lottizzazioni nelle aree vicine ai futuri svincoli della Spv e i centri commerciali”; molte aziende del settore agroalimentare sono “in ginocchio”, a cominciare dalle stalle da latte che “private dei loro campi non sono più in grado di mantenere i loro animali”. Quello stato di emergenza inventato per giustificare l’insediamento del Commissario – conclude Morena Bragagnolo – oggi si è realizzato, con cantieri “aperti a macchia di leopardo lungo tutti i 90 Km del tracciato, sventrando in maniera irreversibile il territorio delle provincie di Treviso e Vicenza, tagliando da Ovest a Est la fascia di ricarica dell’acquifero che alimenta quest’area importante del Veneto, complicando ulteriormente la viabilità interurbana ed extraurbana” (Morena Bragagnolo, Una giornata particolare per il commissario della SPV, in https://wwwcovepa.blogspot.it/2016/10/una-giornata-particolare-per-il.html).

L’11 novembre viene resa nota la Deliberazione della Corte dei conti, Lo stato di realizzazione della superstrada a pedaggio Pedemontana veneta, 9 novembre 2016, che ribadisce i rilievi fatti in precedenza: “l’estrema lentezza dell’iter dell’opera; i costi della struttura commissariale che si sovrappongono a quelli degli organi ordinariamente deputati alle stesse funzioni; le carenze progettuali; la portata di alcune clausole della convenzione; le difficoltà inerenti all’esecuzione dell’opera; la determinazione del computo degli espropri; l’esistenza di clausole contrattuali particolarmente favorevoli al concessionario; gli oneri e le penali e la loro rilevanza per i bilanci pubblici; le problematiche di ordine ambientale rilevate dal Ministero competente”.

Colpisce soprattutto il tono dell’allarme sul futuro stesso dell’opera in mancanza del finanziamento privato, anche perché la Regione non ha ancora chiarito che cosa accadrà alla scadenza del commissario alla fine del 2016. Dinnanzi alla richiesta di un intervento della Cassa depositi e prestiti, la Corte torna a sollecitare “il perfezionamento del finanziamento di parte privata”, esclude nuovi stanziamenti pubblici e ribadisce: “Il ricorso al partenariato pubblico-privato non solo non ha portato i vantaggi ritenuti suoi propri, ma ha reso precaria ed incerta la fattibilità dell’opera stessa”.